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重磅丨徐昕等:中国司法改革年度报告（·上)

重磅丨徐昕等:中国司法改革年度报告（·下)

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深度

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徐昕按：本报告是我们连续第七年撰写的司法改革年度报告，UNDP连续第三年翻译为英文、作为联合国开发计划署评估中国法治的重要文件。报告简本发表于《政法论坛》，感谢王人博主编多年以来的支持！

中国司法改革年度报告（）

徐昕黄艳好汪小棠

引言

一、综合性改革

——强化司法责任制

——建立领导干预司法责任追究制度

——规范刑事涉案财物处理

——刑法修正案(九)颁行

——保障死刑复核程序中的辩护权

——民事诉讼法司法解释出台

——加强法官、检察官职业保障

二、法院改革

——深化人民陪审制改革

——探索跨行政区划司法管辖制度

——推进立案登记制改革

——推进案例指导制改革

——执行机制进一步完善

三、检察改革

——开展检察机关提起公益诉讼试点

——深化人民监督员制度改革

——完善羁押必要性审查机制

——建立人民检察院案件请示制度

——规范司法解释工作

——加强出庭公诉工作

四、公安及司法行政改革

——全面深化公安改革

——完善公安受案立案制度

——完善法律职业资格制度

——建立律师参与涉法涉诉案件机制

——律师管理继续强化

——律师等级制度引发强烈争议

——改进法律援助

结语

*作者简介：徐昕，北京理工大学法学院教授，司法研究所主任；黄艳好，法学博士，湘潭大学法学院博士后；汪小棠，南京师范大学法学院博士生。

引言

年，中央宣称全面推进依法治国的开局之年。

这一轮司法改革更加强调党的领导，更加注重自上而下，顶层设计，成立中央全面深化改革领导小组，将改革的统筹部署提高到中央层级。4月，《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》出台，为进一步深化司法体制和社会体制改革绘制了路线图和时间表。该方案作为统筹改革的指导性意见，针对四中全会关于进一步深化司法体制和社会体制改革的84项改革举措进行分工，明确各项改革任务的政策取向、责任分工、时间进度和成果要求。

法院、检察院、公安、司法行政等部门据此陆续推出各项改革方案，迈出改革的第一步。但能否在复杂且固化的利益格局中克服阻力，贯彻落实，有待观察。总体而言，强化司法责任制、规范刑事涉案财物处置、完善人民陪审制、探索跨行政区划司法管辖制度、开展检察机关提起公益诉讼试点、完善法律职业资格制度、建立律师参与涉法涉诉案件机制等举措取得一定进展。但被视为改革重点的法官、检察官员额制试点，因司法的独立性及司法官职业保障机制不配套，未达预期目标，反引发司法官辞职现象抬头。在保障律师权利的官方话语下，律师权利保障的困境不仅未改观，反而更令人忧虑。强化司法责任制、建立领导干预司法责任追究制度等举措，能否真正落地，难有信心。

迈向司法独立性的提升，是这一轮司法改革的方向，完全正确。如何看待司法独立并不断提升司法的独立性，将在很大程度上决定未来几十年司法改革和法治建设的成效。作为系统性变革，司法独立性的提升不仅需要司法的去地方化、去行政化和去政治化，还需要严格的司法问责及惩戒机制、有力的司法职业保障制度、良好的司法官遴选和法律职业转化制度予以保障。每一个问题都至关重要，每一个问题又事关整体。司法的独立性不解决，任何改革措施都将难以落实，或大打折扣。本报告将以司法问责为例，观察司法改革的重要措施与整体推进之间的紧张关系，以及司法独立性不足如何影响到改革成效。

一、综合性改革

——强化司法责任制

年8月，中央深改组通过《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》和《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，确立案件质量终身负责制。前者对中基层法院审判人员构成、案件分配制度、裁判文书签发机制、合议庭评议和表决规则、院庭长等领导办案机制作出规定，细化独任法官、合议庭承办法官及其他成员、法官助理、书记员的职权和责任范围，并明确担责方式、追责程序、法官履职保障等问题。后者在厘定职责权限的基础上，将责任类型分为故意行为责任、重大过失结果责任和监督管理责任，明确了责任归属和免责情形。上述意见有进步之处，例如，较清晰划分各办案组织、人员的职责权限，要求院庭长从过去审批案件转向亲自办案，强调审判权与行政管理权相分离，限缩审委会的职能范围及权限，加强法官履职保障。

但上述意见亦存在不少问题。由司法机关内设的监察部门受理投诉、举报并行使调查核实权，合理性值得商榷。只针对审判责任，未涉及更需规范的执行责任。冤假错案的界定，过于模糊宽泛。例如，“对检察人员承办的案件发生被告人被宣告无罪，国家承担赔偿责任，确认发生冤假错案，犯罪嫌疑人、被告人逃跑或死亡、伤残等情形的，应当核查检察人员是否存在应予追究司法责任的情形”，规定很不合理。若启动问责机制的条件范围过于宽松，将给检察官施加过大压力，也可能进一步强化检察院与法院在个案中的“配合”，降低本就极低的无罪率。刑事诉讼本为控辩对抗，控方败诉实为常事，若检察人员违法，应主要通过控告来启动调查程序。在现行体制下，如何避免问责难和选择性问责，如何处理司法责任制与涉诉信访的关系，诸如此类的中国问题将制约司法责任制的实效。

早在上世纪90年代初，错案责任制就开始试点。年秦皇岛海港区法院率先确立错案责任追究制。年全国法院工作会议全面推广该机制。年，《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》和《人民法院审判纪律处分办法（试行）》出台，法院违法举报中心设立，错案责任制在全国推行。年云南高院出台《关于法院审判人员违法审判责任追究办法实施细则（试行）》，将审判责任扩大到终身责任。但多年的实践表明，深陷行政化、政治化桎梏的责任追究制，无论如何设计和改进，均无法提升司法公正和公信，甚至还会产生负作用。

司法责任制重回司法改革决策者的视野并获得高度重视，源于近年来律师、记者和学者推动的洗冤行动，以及一批陈年冤案的平反，诸如呼格吉勒图案、张氏叔侄案、陈夏影案、杨明案等。年8月，中央政法委《关于切实防范冤假错案的指导意见》提出“法官、检察官、人民警察在职责范围内对办案质量终身负责”。之后，这一举措被纳入三中全会《决定》，意在遏制长期存在的司法腐败和司法不公，并作为与司法官员额制、废除案件审批制、改革裁判文书签发机制、改革审委会制度、建立领导干部干预司法问责机制等一系列改革的配套措施。

尽管加强对司法权的监督相当迫切，但由于追责的基本逻辑是责任导向，而非从根源上解决问题，因而试图通过司法责任制约束司法行为、倒逼司法公正必然效果不佳。并且，在司法未完全独立、司法官保障不足且职业尊荣感不高的前提下，要求司法官承担终身责任，不仅会增加司法人员的职业风险感和负面激励，还可能催生离职潮。强化司法责任制的动因在于防范冤假错案，但政法委协调、侦查机关主导、检察院积极配合、法院地位孱弱、刑讯逼供、律师辩护权得不到保障、社会监督弱小，才是冤案制造的制度性原因。仅强化司法责任而不彻底改变司法体制，不化解司法的地方化、行政化和政治化，不改变“分工负责、互相配合、相互制约”的诉讼原则，不扭转以侦查为中心的诉讼模式，不坚持无罪推定的底线，不切实保障律师权利，不放开言论自由，不推行政治体制改革，出台再多防范冤案的文件，都只是缘木求鱼。冤案平反后的追责，更难落实。年2月，历时近一年的呼格吉勒图案追责结果公布，27人被处分，但皆为行政记过或党内警告，冯志明因涉嫌职务犯罪另案处理。处罚力度过轻，责任形式不当，追责过程不透明，涉及范围过宽，该追责未追责，不该追责的书记员反倒追责。而更早平反的浙江张氏叔侄案等，追责结果至今没有下文。

司法独立乃司法改革之关键，这是任何国家建设法治均无法回避的问题。只有做到独立裁判，司法责任的边界才是清晰的，也才谈得上问责。推行司法责任制，目前亟需配套制度的跟进，应大力加强司法人员的职业保障，包括人身、待遇、任职保障和职务行为豁免权，完善司法官选任和法律职业转换机制，并废除不合理的指标考核，将司法从无关事务中解脱出来。

——建立领导干预司法责任追究制度

年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅（下称“两办”）出台《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，要求建立司法机关记录制度、党委政法委通报制度、纪检监察机关责任追究制度，防止领导干部干预司法，确保司法机关依法独立公正行使职权。同月，中央政法委下发配套文件《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，要求建立司法机关内部人员过问案件全程留痕制度，明确干预办案的情形和责任。8月，“两高”分别制定实施办法。9月，浙江金华中院自行通报一起供销社党委书记干预司法案件，后在外界质疑下以“工作失误”为由撤回通报。11月，中央政法委通报5起典型案例，其中2起领导干部干预司法活动、插手具体案件，3起司法机关内部人员过问案件。年2月，中央政法委再次通报7起案例。

如实记录是该制度能否发挥作用的关键。但做到这点极难，制度的可操作性和刚性皆不足。例如，领导干部干预司法须经党委政法委报批后才予以通报，且“必要时”才向社会公开，监督权实质上仍掌握在领导干部自己手中。办案人员敢不敢记录，记录有无风险，未记录的如何发现，上报后能否追责，如何认定干预司法，如何避免选择性追责，都是难以解决的现实问题。事实上，干预司法的方式往往隐晦，常冠以“公正处理”、“了解工作”、“督办案件”、“服从大局”之名，领导通常既不会直接出面，也不会留下直接证据，因而也很难发现幕后真正的干预者。再如，该规定明确了不如实记录的后果，但如果司法人员因记录而遭受打击报复，却难以救济。

长期以来，司法地方化、行政化的痼疾难改，领导干部出于个人腐败、部门或地方利益、乃至维稳需要，为当事人请托说情、对案件处理提出直接要求、以打招呼批条子甚至公文公函等形式向司法机关做出具体指示，以及司法人员为谋取私利，利用内部关系请托说情、打探案情、通风报信、阻碍办案等现象十分突出。有关部门一直三令五申，强化监督。年最高人民法院曾下发《关于“五个严禁”的规定》，严禁插手过问他人办理的案件，并配套《关于违反“五个严禁”规定的处理办法》。同年底，《关于司法公开的六项规定》要求“建立健全过问案件登记、说情干扰警示、监督情况通报等制度，向社会和当事人公开违反规定程序过问案件的情况和人民法院接受监督的情况”。人民法院“三五改革纲要”将“研究建立违反法定程序过问案件的备案登记报告制度”纳入改革规划。年《关于在审判工作中防止法院内部人员干扰办案的若干规定》明确了过问登记制度的操作细则。年四中全会《决定》明确提出“各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”、“坚决破除各种潜规则，绝不允许法外开恩，绝不允许办关系案、人情案、金钱案”。但这些努力未见明显实效。未来该制度能否落实，不容乐观。即便能遏制小领导的干预，仍无法抵制大领导的干预，特别是以党的领导为名，也将导致干预更加隐秘化。

领导干部干预司法，本质上是“党管司法”架构下的党政干预，包括腐败性干预和政治性干预，“服务大局”、“维护稳定”则为干预司法提供了政策理由。连口头上的司法独立都没有，办案人员如何抵御内外干扰，独立裁判？落实干预司法责任追究制度，根本途径在于保障司法独立。司法独立是法治的基本准则，司法应独立于任何机构和个人，下级法院应独立于上级法院，法官应独立于法院领导及其他法官。党的领导体现为政治领导和组织领导，绝对不能干预个案。在司法独立的前提下，配以充足的司法保障、完善的司法监督、严格的司法问责、充分的司法公开和适度的司法民主，才有可能从根本上解决问题。有了司法独立，也根本无须这种中国特色的干预记录制度。

在确立司法独立之前，未来可做：第一，司法经费尽快统一由中央财政负担。第二，法官遴选、任免、升迁、惩戒由法院系统设立的司法委员会决定，人大常委会依宪法对法官的任免仅作程序性要求。司法委员会设三级，可适当吸收人大代表、政协委员、律师和学者的参与。第三，强化司法官职业保障。司法官享有身份保障、人身安全保障、待遇保障及职务行为豁免权。司法官职务单独序列管理，与行政级别脱钩，大幅提高司法官待遇。第四，理顺同一法院的内部关系，削弱院庭长的权力，废除审判委员会，扩大独任审判的适用范围，充分保障合议庭和独任法官的独立审判。第五，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，从横向打破司法管辖与行政辖区的重叠。

——规范刑事涉案财物处理

3月，“两办”下发《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》，要求规范涉案财物查封、扣押、冻结程序，建立办案部门与保管部门、办案人员与保管人员相互制约制度，探索建立跨部门的地方涉案财物集中管理信息平台，完善涉案财物审前返还程序与先行处置程序，建立有效的权利救济机制，健全责任追究制度。同月，《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》出台，明确界定了检察院刑事涉案财物的范围，强调对涉案财物查封、扣押、冻结、移送、审查、接收、保管、处理等环节的内部监督。北京西城检察院率先试点运行“刑事诉讼涉案财物职能管理系统”。该系统运用